Por: Gonzalo Zunino*
La solución legal adoptada para los llamados “cincuentones” representa un efecto patrimonial negativo para las finanzas públicas. En efecto, el monto total de dinero que recibirá el Estado por la transferencia de los fondos de las cuentas de capitalización de los trabajadores que opten por salirse de las AFAP resulta significativamente menor a la deuda que se estará contrayendo al comprometerse a pagar sus jubilaciones a través del BPS. La cuantificación exacta de las pérdidas para las cuentas públicas generó un debate entre el Ministerio de Economía y Finanzas y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social previo a la sanción del proyecto.
La iniciativa finalmente aprobada por el Parlamento implica, no obstante, que si bien es inobjetable el efecto patrimonial negativo que tiene el proyecto sobre las finanzas del Estado, el impacto de corto plazo sobre el déficit fiscal será positivo. Esto no debería llamar la atención, en la medida en que, por el propio diseño de la ley, el Estado recibirá de las AFAPs un monto de recursos importante, pero que no alcanza a cubrir las obligaciones futuras que deberá abonar el BPS cuando los “cincuentones” se jubilen.
Es probable que en los próximos datos sobre el Resultado del Sector Público Global que publicará el Ministerio de Economía y Fianzas se observe una reducción del déficit fiscal de aproximadamente un 1% del PIB, lo que representará una mejora sustancial del resultado fiscal que según los últimos datos divulgados se encuentra algo por debajo del 4% del PIB. Esta mejoría circunstancial será la consecuencia de una medida que tiene un efecto fiscal negativo y no puede ni debe considerarse como una mejoría estructural o permanente de las finanzas públicas.
El efecto más significativo que explicará la mejora temporal que se observará en las cuentas fiscales surge como consecuencia de la reciente transferencia recibida por el Banco de Previsión Social (BPS), que asciende hasta la fecha a los 564 millones de dólares. La transferencia se materializa, principalmente, por la entrega de títulos públicos en pesos nominales y en unidades indexadas, correspondientes a la capitalización de los casi 13.000 trabajadores que optaron por salirse de las AFAP y por pasar a aportar únicamente al BPS. Obsérvese, que por el esquema utilizado para transferir los fondos, la deuda (explícita) del Gobierno Central se reducirá en 1%, aunque la deuda (implícita) que está asumiendo el Estado por el cambio de régimen jubilatorio de estos trabajadores es muy superior a la suma transferida.
Los fondos transferidos hasta la fecha, y los que previsiblemente se realizarán en el futuro próximo, permitirán afrontar con creces los pagos de jubilaciones de estos trabajadores que, por sus características, se encuentran próximos al retiro. En este contexto, lo más prudente, desde el punto de vista de la sostenibilidad fiscal, es que los recursos remanentes sean administrados por el Fideicomiso de Seguridad Social y que, por lo tanto, no sean utilizados para cubrir ningún tipo de gasto corriente del Estado. Según lo dispuesto por la ley, estos fondos podrán ser aplicados, únicamente, a inversiones en títulos de renta fija, pudiendo estar conformado el portafolio del Fideicomiso hasta en un 100% por títulos que emita el Estado Uruguayo.
Un segundo efecto fiscal positivo, también de corto plazo aunque de menor importancia cuantitativa que el anterior, que tiene la ley de los “cincuentones”ocurre como consecuencia de que, por un período relativamente corto (hasta que los trabajadores accedan al retiro), la totalidad de los aportes personales de los trabajadores que se cambiaron de régimen se volcarán a la recaudación del BPS.
Finalmente, un tercer efecto fiscal positivo resulta de la reducción de la partida de intereses de la deuda del Sector Público. En la medida en que el Fideicomiso de Seguridad Social es de propiedad estatal, los intereses que se paguen por los títulos transferidos no afectarán las cuentas públicas a nivel agregado, aunque, afectarán su composición.
Por la forma en que se elaborar las estadísticas fiscales en Uruguay estos tres efectos se computarán como mejoras en el déficit fiscal corriente y en los datos de deuda del sector público, por lo que ambos indicadores mostrarán, a corto plazo, una evolución positiva. Sin embargo, el pasivo comprometido por concepto de las mayores pasividades a pagar en el futuro crecerá de manera considerable, aunque este aumento no estará registrado en las estadísticas fiscales. Cabe aclarar que esto no es una particularidad de Uruguay, sino que resulta de las normas de registración que siguen todos los países. Los criterios contables incluidos en los Manuales del Fondo Monetario Internacional que utilizan la mayoría de los países, no contemplan el registro de pasivos (deudas) por concepto de las pasividades que deberán afrontarlos Estados en el futuro.
En circunstancias en que el déficit del sector público y la trayectoria de la deuda pública en nuestro país se identifican como factores macroeconómicos de riesgo a mediano plazo, la mejora temporaria de los indicadores fiscales atribuible a la ley de los “cincuentones” no debe generar la percepción de que existe holgura fiscal. Por el contrario, el efecto de la reforma será perjudicial para las finanzas públicas, aunque en el corto plazo pueda parecer que los números fiscales del país han mejorado.
La situación planteada permite realizar dos recomendaciones que se inscriben en lo que podría denominarse una política prudencial.
En primer lugar, sería importante que en el registro de las estadísticas fiscales se identificara de la forma más precisa posible los efectos derivados de esta reforma jubilatoria, para que no exista la mínima duda acerca de que la situación fiscal estructural no ha sufrido ninguna mejoría, más bien todo lo contrario. La metodología de registración de las estadísticas fiscales no puede modificarse, pero en los reportes oficiales debería exponerse de manera transparente la parte de la mejora cuyo efecto se sabe transitorio.
En segundo lugar, es muy importante que el Estado realice una buena gestión de los recursos transferidos al Fideicomiso de Seguridad Social, lo que implica buscar maximizar la rentabilidad de estos activos, teniendo en cuenta que dichos fondos se utilizarán para pagar jubilaciones y, por ende, no se pueden asumir riesgos significativos. Por otra parte, y teniendo en cuenta que las jubilaciones se ajustan según la evolución del índice medio de salarios, se debería procurar que las inversiones estén debidamente “calzadas” con las obligaciones futuras. En la actualidad, la inversión en títulos públicos nominados en Unidad Previsional, que tienen una cotización diaria ajustada a la evolución del índice medio de salarios nominales, parece ser la mejor de las opciones disponibles.
(*) Investigador de Cinve. Doctor en Economía por la Universidad Autónoma de Madrid, España (Twitter: @GZunino, correo: gzunino@cinve.org.uy).
- Publicado en Carmelo Portal con autorización del CINVE Centro de Investigaciones Económicas.