Por Álvaro Ons (*)
La evidencia muestra que: 1) los países en desarrollo requieren un proceso dinámico de transformación productiva para converger a los niveles de productividad e ingresos de las economías desarrolladas, y que 2) la transformación productiva suficiente para dicha convergencia no ocurre sin políticas públicas deliberadas que la promuevan.
Así, la transformación productiva es imprescindible y, en consecuencia, también, lo son las políticas de desarrollo productivo sostenible (PDPS) diseñadas e implementadas con elevados estándares técnicos y, por cierto, muy diferentes de las políticas de sustitución de importaciones que proliferaron en América Latina a partir de mediados del siglo pasado.
Ahora bien, ¿cuáles son las principales características de esta clase de políticas públicas?; ¿en qué ámbitos productivos deberían definirse?; ¿quiénes son los actores que, necesariamente, deberían participar para que estas políticas puedan ser exitosas?
Un estudio de Imbs y Wacziarg (2003) sobre la evolución del patrón de diversificación sectorial de la producción, realizado para una muestra grande de países, identifica como regularidad, que a medida que los países en desarrollo incrementan su ingreso per cápita, se produce una mayor diversificación sectorial de la producción y el empleo. Recién cuando los países alcanzan un nivel de ingreso per cápita relativamente elevado –similar al de Irlanda– los patrones de producción comienzan a ser más concentrados o especializados. Una relación con estas mismas características ha sido identificada entre el nivel del ingreso per cápita y el número de productos exportados.
La experiencia indica, entonces, que un enfoque estático de mejorar la eficiencia de la producción no es suficiente para converger a los patrones de especialización de las economías desarrolladas, sino que se requiere un proceso dinámico de transformación productiva, entendida ésta como la modificación en la estructura de la producción resultante del desarrollo de bienes y servicios nuevos o de mejor calidad, utilizando técnicas de producción ambientalmente sostenibles, con alto potencial de crecimiento y con mayor incorporación de valor agregado, en un contexto de competitividad internacional. Más allá de la relevancia y de los beneficios obvios de utilizar mejor los recursos productivos y las tecnologías existentes, el determinante fundamental de largo plazo es la nueva acumulación de factores asociada a la transformación productiva.
El desarrollo productivo sostenible es un problema de política pública complejo, más aún, cuando está orientado hacia un objetivo de cambio estructural. El contexto de elevada incertidumbre, las múltiples dimensiones involucradas y las intensas interacciones entre ellas, los efectos no buscados de las intervenciones de política, la diversidad de intereses y las consiguientes conceptualizaciones diferentes y posiblemente contradictorias del problema, la participación creciente de temas sensibles y potencialmente conflictivos, y la falta de correspondencia entre los problemas y la estructura organizacional del sector público que los debe abordar, son todas características propias de los problemas complejos. Ante esta realidad, cabe esperar que la hoja de ruta para el desarrollo competitivo de un sector o de un producto deba atender temas de internacionalización, innovación, I+D, digitalización y adecuación tecnológica, convergencia tecnológica, IED, desarrollo de proveedores, infraestructura, relaciones laborales, desarrollo de capacidades, preservación de los recursos ambientales, normas técnicas y estándares, entre otros. Esta multiplicidad de dimensiones, que deben ser simultánea y coherentemente atendidas, tiene como correlato la necesidad de involucrar múltiples instituciones públicas y privadas.
Un enfoque que da cuenta de esta complejidad concibe las PDPS como un proceso de aprendizaje o descubrimiento respaldado en una amplia coordinación y colaboración estratégicas entre los sectores público y privado. La coordinación y colaboración público-privada es imprescindible para una mejor comprensión del problema y de los obstáculos planteados, para la definición de sectores o actividades a promover, para el diseño de los instrumentos a utilizar, para los comportamientos privados a incentivar y para la evaluación de los resultados y aprendizaje de los errores (1).
Es así que las PDPS no pueden ser intervenciones puntuales, circunstanciales, erráticas o tan solo reactivas. Ellas constituyen un proceso permanente, que debe estar dominado por criterios de largo plazo, que madura con la construcción de confianza y que se fortalece con el compromiso de los participantes de invertir tiempo y recursos en la cooperación. Lo primero y más importante es, por ende, especificar y poner en funcionamiento este proceso, es decir, centrar el análisis en los procesos que generan las políticas, más que en sus resultados, porque sin procesos de interacción sistemáticos no son factibles los buenos resultados.
De los múltiples aspectos del proceso de las PDPS, en esta instancia abordaremos dos estrechamente relacionados: los participantes necesarios en la coordinación público-privada y la relación entre las PDPS y las políticas de empleo.
La coordinación público-privada en el marco de las PDPS ha recibido amplia atención y ha sido detalladamente estudiada por diversos autores. En esta literatura es habitual que del lado privado se haga referencia principal o exclusivamente a las empresas y las asociaciones empresariales. En la práctica, se observa la diversidad propia de las políticas de naturaleza idiosincrática, siendo habitual la participación de sindicatos, academia y una amplia variedad de organizaciones no gubernamentales, según el país. En América Latina, la colaboración entre sector público y empresarios está presente en varios países, pero la colaboración tripartita con los trabajadores es menos frecuente.
La incorporación de actores adicionales a los empresariales es estrictamente necesaria, tanto por los enfoques e informaciones adicionales que puedan aportar, como por el hecho de que tengan capacidad de presión y, en el extremo, poder de veto sobre las políticas o la asignación de recursos públicos. Por ejemplo, los sindicatos tienen información relevante y son las contrapartes en las negociaciones sobre salarios y condiciones laborales, que afectan los resultados de las empresas y su productividad, y pueden además tener peso suficiente como para incidir en las decisiones de política.
La participación de los representantes de los trabajadores en el proceso de colaboración público-privada de las PDP, en la primera línea de las deliberaciones, es imprescindible para la efectividad del diálogo. Es difícil imaginar que se pueda procesar en la región, en tiempos material y políticamente aceptables, la adecuación del talento humano a las demandas de las actividades productivas, en un contexto muy dinámico de cambios tecnológicos y en los modelos de negocios, sin los trabajadores plenamente incorporados en la elaboración, implementación y evaluación de la estrategia. Esto alcanza para dotar de un sentido de urgencia y dar prioridad al proceso de construcción de la colaboración público-privada.
Lo anterior remite a una cuestión clave relacionada con los estrechos vínculos que existen entre las PDPS y otras áreas de política, en particular, las políticas de empleo. Un área de política está compuesta por un conjunto de actores relativamente estable, involucra problemas en alguna medida comunes y los enfoques para abordarlos, y tiene establecidas las relaciones institucionales que gobiernan los procesos de toma de decisiones (4). La multidimensionalidad del problema del desarrollo productivo sostenible tiene como correlato que su tratamiento integral requiere de distintas intensidades de coordinación e integración con otras áreas de política.
En América latina, las PDP y las políticas de empleo, salarios y formación profesional tienden a ser ejecutadas con escasa o nula coordinación, a pesar de la interdependencia notoria entre la transformación productiva y la creación de empleo. Los temas de empleo, salarios y, eventualmente, formación profesional, suelen tratarse en ámbitos bajo la coordinación de los ministerios de trabajo y con poca participación de los ministerios de la economía y la producción. Los diálogos tripartitos –gobierno-empresarios-trabajadores– encabezados por los ministerios de trabajo como representantes gubernamentales suelen concentrarse en cuestiones relativas a salarios, condiciones laborales, seguridad social y derechos de los trabajadores, y no abordan de modo sustantivo sus relaciones con la productividad y la transformación productiva. Esto es, un enfoque incompleto sobre el empleo. Asimismo, estos ámbitos tripartitos suelen ser ámbitos de “conflicto” entre trabajadores y empresarios, más que de colaboración. Conflictos absolutamente legítimos y esperables. Con la salvedad de que cada contexto particular importa, en principio, no se recomienda ampliar el ámbito referido para considerar conjuntamente los temas de productividad y creación de empleo. Esto debería ocurrir en el ámbito de las PDPS bajo una coordinación diferente a la del ministerio de trabajo, que promueva la colaboración de mediano y largo plazo de los actores en torno a las interacciones entre la transformación productiva y el empleo.
Esta separación en una instancia más “laboral” y otra más de la “producción” hace necesaria la coordinación fluida entre ambas, de modo de evitar la fragmentación y poder tener una visión integral de la problemática del empleo. Esta coordinación se facilita con la participación de ministerios de trabajo y de la producción en ambos ámbitos, lo que remite a otro aspecto crítico: la coordinación público-pública, que ha recibido mucho menos atención que la público-privada. Sin embargo, esta última, aunque complicada, es fácil de lograr (a cakewalk) en comparación con la primera (2).
La naturaleza del problema del desarrollo productivo sostenible resulta en la necesidad de encarar las políticas públicas respectivas en base a un proceso de coordinación y colaboración estratégica entre los sectores público y privado, un enfoque que se aparta considerablemente de las prácticas tradicionales de promoción sectorial. Las lecciones aprendidas indican también que la coordinación público-pública efectiva debe considerarse como una condición necesaria para que estas políticas prosperen, si es que se pretenden evitar fracasos habituales del pasado. Precisamente, la coordinación al interior del sector público será el tema central de la parte II.
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(1) Rodrik (2004); Hausmann, Rodrik y Sabel (2008), Crespi et al (2014).
(2) Hausmann (2016)
Referencias bibliográficas
Crespi, G.; E. Fernández-Arias y E. Stein, eds. (2014). ¿Cómo repensar el desarrollo productivo? Políticas e instituciones sólidas para la transformación económica. Serie Desarrollo en las Américas. Washington, D.C.: BID.
Hausmann, R., D. Rodrik; y Ch. Sabel (2008). “Reconfiguring Industrial Policy: A Framework with an Application to South Africa.” Documento de Trabajo Num. 168. Cambridge, MA: Center for International Development, Universidad de Harvard.
Hausmann, R. (2016). “How to boost public-public coordination.” World Economic Forum articles, noviembre.
Imbs, J. y R. Wacziarg (2003). “Stages of Diversification.” American Economic Review, 93(1): 63-86.
Rodrik, D. (2004). “Industrial Policy for the Twenty-First Century.” Documento de Trabajo de KSG Faculty Research Num. 04-047. Cambridge, MA: Kennedy School of Government, Universidad de Harvard.
Imagen de Alex Bennett en Pixabay : shipping-container-4245980_1920
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(*) Investigador asociado del Centro de Investigaciones Económicas (CINVE), Profesor Adjunto de Economía Internacional FCEA-UdelaR (correo: aons@cinve.org.uy)
Autorizada su publicación en Carmelo Portal por CINVE.