Por Flavia Rovira (*)
Tras el reciente anuncio por parte del gobierno respecto a que Uruguay se propone avanzar hacia la firma de un Tratado de Libre Comercio (TLC) con China, han vuelto a ganar espacio en la discusión pública temas muy relevantes sobre la inserción externa y la política comercial que lleva, o que debería, llevar adelante nuestro país.
En el transcurso de los últimos días en la prensa y en blogs especializados, varios analistas han expresado sus opiniones y puntos de vista, generando encuentros y desencuentros entre académicos y políticos. En los aportes de expertos y formadores de opinión se han tocado temas sustanciales, cuya consideración amplía la perspectiva sobre la que debería evaluarse la conveniencia para nuestro país de avanzar en las negociaciones bilaterales con China. El amplio espectro de elementos a considerar involucra desde el análisis de la viabilidad de la eventual firma del TLC con China (véase, salida de Álvaro Ons en el Blog) hasta la necesaria evaluación de los ganadores y perdedores potenciales de la concreción exitosa de la negociación.
La teoría económica estándar ofrece herramientas valiosas para identificar a los actores afectados por una reducción arancelaria y para aproximarse a determinar la magnitud de los costos y los beneficios netos derivados de un acuerdo de preferencias comerciales recíprocas entre dos economías. Sin embargo, en el marco en que se viene desenvolviendo la nueva agenda global del comercio, en la que han multiplicado las dimensiones involucradas en las negociaciones, surgen evidentes dificultades para extraer conclusiones nítidas acerca de los impactos que generan los temas acordados en la nueva generación de tratados de liberalización comercial. Parece obvio que, si los contenidos de los acuerdos cambiaron, entonces, las consecuencias económicas deben ser evaluadas de forma diferente y deben incorporarse nuevas herramientas para identificar ganadores y perdedores. Este último aspecto es fundamental si es que se pretenden compensar los efectos redistributivos indeseados que, en general, se derivan de los acuerdos.
En esta salida del blog se pretenden repasar algunos conceptos claves que aporta la economía y que pueden ayudar a enriquecer la discusión pública sobre estos temas. A tales efectos, corresponde, en primera instancia, definir el marco que ofrece el enfoque tradicional para el análisis de los acuerdos de preferencias comerciales recíprocas, para luego, en segunda instancia, identificar los motivos que han llevado a algunos académicos a proponer enfoques alternativos para entender los impactos de los TLC, en su formato actual.
Bajo el enfoque tradicional, pasar de un sistema proteccionista al libre comercio entre dos países genera una ganancia de eficiencia en las economías. En un mundo con barreras al comercio impuestas para proteger los intereses de los sectores que compiten con las importaciones, la reducción arancelaria recíproca tiene como efecto la ampliación del comercio bilateral y la disminución de los precios en ambos socios comerciales. De esta forma, ganan los sectores exportadores eficientes, por lo que puede entenderse por qué, generalmente, estos sectores presionan a favor de la liberalización del comercio, y muchas veces los consumidores, en los casos en que la “creación de comercio” sea mayor que el “desvío de comercio”, entendiendo este último como el perjuicio que sufren los exportadores más eficientes pertenecientes a terceros países, provocado por la caída de aranceles acordada de forma bilateral en productos en los que el nuevo socio es un proveedor menos eficiente. En el enfoque tradicional se identifican, claramente, a los perdedores, que son típicamente sectores productivos con reducida capacidad de competencia, que se convierten fuerzas reactivas que tratan de frenar el avance de la liberalización comercial.
Bajo este esquema de ganadores y perdedores de un acuerdo de preferencias comerciales bilaterales, en teoría es posible redistribuir las ganancias de eficiencia derivadas del acuerdo, para compensar a los perdedores, por ejemplo, impulsando programas de reconversión. La consideración de estas situaciones suele dar fundamento a que en los acuerdos preferenciales se establezca un plazo, que puede llegar a ser de varios años, para completar el desmantelamiento de los aranceles bilaterales.
En este escenario, la firma de acuerdos de libre comercio con aquéllos países que han celebrado tratados con países competidores de nuestras exportaciones y cuyos productos de exportación se producen de forma ineficiente en el mercado local generaría una ganancia neta en términos de eficiencia. La complementariedad productiva entre los países que firman un acuerdo comercial determina en gran parte los beneficios. Por su parte, la importancia cuantitativa de los rivales comerciales que tienen acceso preferencial al otro país puede definir el tamaño del beneficio del tratado. A esto se le denomina “eliminar el desvío de comercio”. Cabe precisar que en el proceso de liberalización comercial bilateral habrá “creación de comercio” cuando la producción ineficiente protegida en el país antes del acuerdo sea sustituida por importaciones de bienes producidos de forma más eficientes por el socio comercial con el que se suscribe el acuerdo preferencial.
La literatura económica especializada ha puesto en cuestión las bases mismas de los enfoques teóricos tradicionales y su pertinencia para analizar las reglas actuales de los procesos de integración. El argumento es simple: tanto en la arena multilateral como a partir de los acuerdos comerciales tradicionales, las economías han experimentado una gradual disminución de sus aranceles que se encuentran en la actualidad, sensiblemente, por debajo de los observados en el siglo pasado. En este contexto, la nueva agenda del comercio multilateral ha ampliado el foco de análisis más allá de lo que acontece en áreas comerciales de bienes, incluyendo dimensiones relacionadas con la liberalización del comercio en servicios, con el combate a conductas anticompetitivas, con la contratación pública y, en general, con un conjunto de dimensiones que abren una agenda considerablemente más compleja a la hora de evaluar pérdidas y ganancias nacionales, y lo que es aún más importante, al determinar ganadores y perdedores.
Los acuerdos bilaterales (o regionales) de libre comercio suelen contemplar múltiples disposiciones adicionales que involucran temas que se encuentran por fuera del mandato de la Organización Mundial del Comercio (OMC), relacionadas con tratamiento de las inversiones, propiedad intelectual, trabajo, derechos humanos, inmigración ilegal y hasta seguridad nuclear[1]. Los acuerdos más recientes incluso pueden incorporar temas que eran propios de los tratados de inversión, como los procedimientos de “solución de controversias entre inversores y Estados” (ISDS, por sus siglas en inglés) a través de los cuales una empresa extranjera puede demandar a un país debido a cambios que impacten en sus ganancias, como ya ha pasado en Uruguay anteriormente.
La nueva agenda de las negociaciones comerciales internacionales representa un importante desafío para el análisis convencional de los efectos de las intervenciones públicas sobre la economía (Economía del Bienestar), debido a que la premisa de que las bondades del libre comercio en términos de eficiencia ya no son suficientes como guía para evaluar la conveniencia de los acuerdos internacionales.
Rodrik plantea que no existen referencias claras para evaluar si un determinado estándar regulatorio es excesivo o no desde el punto de vista de su efecto proteccionista. En un mundo donde los gobiernos se esfuerzan por cooperar en políticas regulatorias, por ejemplo, el objetivo final de un acuerdo internacional es, necesariamente, más complejo, ya que las regulaciones se imponen típicamente por motivos que van más allá de sus eventuales efectos proteccionistas. Si bien algunas regulaciones nacionales pueden perseguir un fin proteccionista, también se pueden usar para cumplir con objetivos de desarrollo relacionados con dimensiones sociales que no son tenidas en cuenta en las evaluaciones basadas en el enfoque convencional. Como ejemplos se pueden citarlos efectos del fortalecimiento de los derechos de propiedad intelectual en los países en desarrollo, pero también los acuerdos que privilegian a los inversores o corporaciones sobre otros intereses (como el trabajo o el medio ambiente), que pueden tener importantes consecuencias redistributivas y pocas ganancias de eficiencia.
Un problema adicional para la discusión pública de estos aspectos frente a un potencial acuerdo es que, habitualmente, no suelen ser de público conocimiento a priori los alcances de los acuerdos puntuales que están siendo negociados, incluso en los casos en que se encuentra perfectamente determinada la existencia del proceso de negociación. Por citar sólo un ejemplo, entre los años 2000 y 2015 Chile ha firmado 19 TLCs con muy variados compromisos extra-OMC. En el caso del TLC con India se incluyó sólo una cláusula, pero en el caso del TLC con China se acordaron hasta veinte cláusulas extra-OMC[2].
Por todo lo anterior, un proceso de negociación de un TLC de la importancia que tiene el que Uruguay pretende llevar adelante con China requiere un manejo transparente de la información sobre lo que se está acordando, para que pueda darse un debate público racional que contemple todas las aristas que están, realmente, en juego en estas complejas negociaciones. La disponibilidad de información adecuada sobre los temas abordados y el análisis técnico riguroso de los posibles impactos de los acuerdos comerciales deben considerarse como ingredientes básicos a la hora de evaluar las pérdidas y ganancias derivadas de la nueva generación de acuerdos comerciales.
A falta de un análisis adecuado de estas dimensiones es posible que, a pesar de los beneficios que puedan lograrse de una determinada negociación, se levanten voces que se oponen a la concreción del acuerdo, simplemente, porque plantean preguntas razonables sobre las que los responsables de la negociación no ofrecen respuesta informada. No sólo se negocian dimensiones nuevas y complejas, que por cierto van más allá de las tradicionales medidas de creación y desvío de comercio, sino que el proceso de negociación en sí mismo debe encararse de un modo diferente, si es que se pretende que las negociaciones puedan concretarse de forma satisfactoria.
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[1] Estos temas han sido abordados por ejemplo por Rodrik (2018) y Maggi y Ossa (2020).
[2] Esta información proviene de la base de datos de Hoffman Osnago y Ruta (2017).
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* Flavia Rovira | Investigadora de cinve | Candidata a Doctora en Economía por la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República| frovira@cinve.org.uy
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